中国审计报 2019-08-26 14:43
编者按：党的十九大报告指出，要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。党和国家监督体系是一个紧密联系的有机整体，各项监督制度既相互制约，又密切配合、相互补充、相互促进。本文从作用发挥角度对审计监督和其他监督制度之间的联系进行分析，并从监督主体、监督对象、监督内容以及监督方式等四个方面进行比较。本版将分上下两篇刊登。上篇比较了审计监督和党内监督、人大监督的联系与区别，下篇比较了审计监督和监察监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督的联系与区别。
审计监督和党内监督
审计监督与党内监督共同属于国家治理体系中的监督控制系统，两者之间的联系主要体现在三个方面。
第一，审计监督在一定程度上可以促进党内法规体系和各项党内监督制度的健全完善。例如，审计机关在党的领导下，根据审计工作的实际情况，结合党的纪律要求，对审计工作相关的党内立法（特别是在监督广大党员领导干部方面，如党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计）提出制定或修改的建议。同时，通过对党内法规的执行情况和实施效果开展评估，强化党内法规的实用性、保障性和惩戒性，充分发挥国家审计在党内监督中的建设性作用。
第二，审计监督可以通过开展党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计的形式，揭露和惩治违法违纪的党员领导干部，有效推进党内监督工作的深入开展。例如，《中国共产党党内监督条例》第37条规定，审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索，应当向同级党组织报告，必要时向上级党组织报告，并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理。
第三，审计监督结果是开展党内组织生活和考察党员领导干部的重要内容。例如，根据《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》第六章的规定，经济责任审计结果以及整改情况，要纳入所在单位领导班子党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为领导班子民主生活会以及领导班子成员述责述廉的重要内容，作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考。另外，审计机关的各级领导干部也应当接受党内的监督。
虽然审计监督和党内监督有着密切的联系，但是两者之间还存在着明显的区别，主要体现在以下四个方面。
第一，监督主体不同。在党和国家监督体系语境下的审计监督主体主要是指各级国家审计机关，包括审计署、省审计厅、市审计局和县审计局等四级审计机关。而党内监督主体主要包括以下四种：党的中央组织、党委（党组）、党的纪律检查委员会、党的基层党组织和党员。其中，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责。
第二，监督对象有交叉。党内监督的对象包括党的各级组织和全体党员，重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。而审计监督对象主要包括国家机关、人民团体、国家的事业组织、国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构），其他管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位，以及其主要负责人。其中“主要负责人”是指党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员，这与党内监督的重点对象“主要领导干部”存在一定的交叉。
第三，监督内容不同。根据《中国共产党党内监督条例》第5条规定，党内监督的内容主要是：(1)遵守党章党规，坚定理想信念，践行党的宗旨，模范遵守宪法法律情况；(2)维护党中央集中统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止情况；(3)坚持民主集中制，严肃党内政治生活，贯彻党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会原则情况；(4)落实全面从严治党责任，严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩，推进党风廉政建设和反腐败工作情况；(5)落实中央八项规定精神，加强作风建设，密切联系群众，巩固党的执政基础情况；(6)坚持党的干部标准，树立正确选人用人导向，执行干部选拔任用工作规定情况；(7)廉洁自律、秉公用权情况；(8)完成党中央和上级党组织部署的任务情况。而审计监督内容主要包括“公共资金是否得到合理使用、国有资产投资运营是否得到增值保值、国有资源是否得到有效配置”以及“主要负责人履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任情况”等。由此也可以看出，由于监督对象的不同，导致监督内容也存在着较大的区别。
第四，监督方式不同。根据《中国共产党党内监督条例》的规定，党内监督方式主要包括执纪审查、巡视巡察、党内谈话、领导干部述责述廉、个人有关事项报告、插手干预重大事项记录等多种监督形式。根据审计法的规定，审计方式主要包括审查会计凭证、会计账簿、财务会计报告，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式。
审计监督与人大监督
审计监督和人大监督都属于“公权力监督公权力”，两者之间的联系主要体现在以下三个方面。
第一，审计监督可以有效促进有关法律法规的健全完善。法律法规为各项监督制度的存在提供合法性，各项监督工作的开展都要依法依规进行。法律的立法权属于全国人民代表大会及其常委会，地方性法规的立法权属于地方人民代表大会及其常委会。因此，审计机关在开展审计监督活动时，如果发现所依据的法律法规存在与经济社会发展不相适应的情况，可以向相应的人大机关提出修改或解释的建议。
第二，审计监督依法接受人大监督。主要是指审计机关以受政府委托向人大做审计工作报告的形式接受人大监督。例如，根据审计法第4条规定，各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。必要时，人民代表大会常务委员会还可以对审计工作报告作出决议。
第三，人大监督在一定程度上促进审计监督工作的深入开展。
两者之间的区别主要体现在以下四个方面。
第一，监督主体不同。根据相关法律规定，人大监督权只能由各级人大及其常委会行使，而不能由其它任何组织和个人行使。
第二，监督对象有包含。按照法律规定，人大监督的对象，是那些由人大及其常委会产生的、并向人大及其常委会负责的国家机关及国家机关组成人员，包括本级政府、监察、审判和检察机关及其组成人员，以及下一级国家权力机关。全国人大及其常委会还是宪法监督机关，它的宪法监督对象还应包括各政党、各社会团体和企业事业组织。由此可以看出，人大监督对象的范围是比较广泛的，基本包含了所有审计监督对象。
第三，监督内容的宽窄与侧重不同。彭真同志说：“最高国家权力机关监督什么？一个是法律监督，一个是工作监督。”其中，法律监督的内容是指各级人大及其常委会对法律实施的监督，工作监督主要是指对本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院各项工作的全面监督。审计监督则主要侧重于“公共资金是否得到合理使用、国有资产投资运营是否得到增值保值、国有资源是否得到有效配置”以及“主要负责人履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任情况”这四个方面的内容来开展。
第四，监督方式不同。人大法律监督的形式主要有执法检查、备案审查和撤销同宪法法律相抵触或者不适当的规范性文件这三种形式。人大工作监督的形式主要有听取和审议“一府一委两院”的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；询问和质询；特定问题调查；审议和决定撤职案等。相比较审计监督的审查、审阅、检查和调查等具体的监督方式而言，人大监督方式更为宏观，“听取和审议报告”在一定程度上也反映了部分人大监督方式的被动性。
（作者单位 审计署审计科研所）